Menu

О соотношении двух начал в системе местного самоуправления: государственной и общественной власти.

Татынова Анастасия Геннадьевна

НОУ ВПО «Московский институт экономики, политики и права», Москва

Вопросы местного самоуправления являются одними из самых важных для функционирования демократического общества и государства. Местное самоуправление в первом приближении - это самостоятельное устройство своих дел территориальными сообществами, действующими в установленных пространственных границах. Это особый вид самоуправления, выступающий составной частью общей системы социального управления, т.е. системы организации общественной жизни в данной стране. В этом качестве местное самоуправление обладает рядом признаков, обозначающих его как многоаспектный политико-правовой институт, присущий любому демократическому государству. 

Согласно статье 3 Европейской хартии местного самоуправления, принятой 15 октября 1985, «под местным самоуправлением понимается право и способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, в соответствии со своей компетенцией и в интересах местного населения».

Конституция РФ содержит важнейшие характеристики местного самоуправления, хотя в ней и нет прямого его определения. Основываясь на Конституции, это определение дает федеральное законодательство. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" устанавливает вслед за Конституцией, что местное самоуправление является одной из основ конституционного строя РФ, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории РФ. Местное самоуправление - это "форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций".

Анализ природы местной власти позволяет сделать вывод о том, что в ней одновременно сочетаются два начала: общественное и государственное. Правильное осознание особенностей местной власти и механизма ее взаимодействия с государственной властью позволяет органам местного самоуправления эффективно осуществлять свою деятельность. Самостоятельность местного самоуправления относительна, ибо она осуществляется в рамках Конституции, федеральных и региональных законов. Местное самоуправление осуществляется двояким образом. Во-первых, непосредственно населением путем выборов, референдумов, сходов, собраний и конференций граждан и в других формах прямой демократии. И, во-вторых, через органы местного самоуправления - представительные, исполнительно-распорядительные, контрольные и др.

Местное самоуправление в своей деятельности исходит из интересов населения. При решении вопросов местного значения учитывает исторические и иные традиции. Именно местная власть имеет все возможности принять во внимание в своих решениях огромное разнообразие природно-географической и экономической специфики, уклад жизни людей, их язык, культуру, бытовые и национальные особенности.

Будучи одной из основ конституционного строя, местное самоуправление служит важным устоем жизни нашего общества и государства, закрепленных в Конституции РФ. Значение местного самоуправления как одной из основ конституционного строя наиболее ярко выражается в том, что оно наряду с другими конституционными институтами воплощает демократические идеи нового Российского государства.

Местное самоуправление действует на основе некоторых принципов, которые можно подразделить на две группы. К первой относятся принципы, устанавливающие положение муниципальной власти в общей системе публичной власти:

- это компетенционная обособленность органов местного самоуправления. Законодательство устанавливает перечень вопросов местного значения, конкретизируемых в правах и обязанностях органов местного самоуправления. Они отделены от компетенции государственных органов, хотя на началах партнерства возможны контакты и совместные решения разных уровней публичной власти при решении общих задач в рамках, установленных законом.

- отсутствие в отношениях органов местного самоуправления с органами государственной власти и органов разных уровней местного самоуправления между собой признаков субординации и подчиненности. 

- взаимодействие органов местного самоуправления с органами государственной власти при решении общих задач. 

- организационная самостоятельность органов местного самоуправления. Они свободны в выборе форм и методов решения вопросов местного значения и выполнения соответствующих полномочий, а также в реализации переданных им государственных полномочий. 

- соразмерность финансовых и материальных ресурсов органов местного самоуправления и их компетенции. Этот принцип определяет важнейшее условие, без соблюдения которого местное самоуправление не может быть реальным.

- право органов государственной власти наделять органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, обеспеченными материальными и финансовыми ресурсами. 

- право органов местного самоуправления на судебную защиту. Это одна из важнейших государственных гарантий статуса местного самоуправления как такового.

Ко второй группе принципов относятся те, с которыми связано демократическое устройство и функционирование муниципальной власти:

- это выборность и сменяемость депутатов и должностных лиц. 

- обязательное наличие представительных органов местного самоуправления и их право создавать ответственные перед ними исполнительные органы. 

- гласность деятельности органов местного самоуправления. 

- законность деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления. 

- участие населения в подготовке, обсуждении, принятии, исполнении и контроле за исполнением решений органов местного самоуправления. 

- подотчетность и подконтрольность органов местного самоуправления населению.

В соответствии с Конституцией РФ единственным источником власти в Российской Федерации является народ. Таким образом, источник власти един. Вместе с тем формы ее реализации различны. Народовластие осуществляется непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

При характеристике власти в государстве используется наряду с понятием власти народа понятие публичной власти. Его применение позволяет конкретизировать и развить содержание конституционного определения народовластия, выделить в ряду его проявлений государственную власть, реализуемую государственными органами и должностными лицами, общественную власть, т.е. власть общественных объединений, и муниципальную власть, осуществляемую на основе местного самоуправления.

В Федеральном законе N 131-ФЗ не говорится прямо о необходимости взаимодействия государственных и муниципальных органов. Однако усиление этого взаимодействия предполагается в связи с определением новых правовых рамок участия государственных органов в делах муниципалитетов и, наоборот, - муниципалитетов в делах государственных органов. Усиление взаимодействия, если при этом будет соблюдена установленная законом самостоятельность местного самоуправления, безусловно, позитивно скажется на осуществлении государственной политики в различных сферах и в конечном счете - на условиях жизни российских граждан.

Сейчас экономическая стабильность, реальный рост экономики, повышение жизненного уровня населения прямым образом связаны с совершенствованием механизма управления, использованием новых способов государственного воздействия на развитие общества. Ныне крайне важна сбалансированность централизованного и децентрализованного управления экономическими и социальными процессами. Поэтому нужны скоординированные усилия всех уровней публичной власти в рамках их полномочий и с учетом возможностей каждого уровня. Такое активное и прямое участие федеральных властей в решении муниципальных дел, конечно, не случайно. Оно вызвано особыми условиями современного бытия местного самоуправления, которое только начинает идентифицироваться, входить в установленные для нее Конституцией РФ и законодательством координаты. Местное самоуправление попадает в реальную зависимость от финансового содействия государства. Такое активное и прямое участие федеральных властей в решении муниципальных дел, конечно, не случайно. Оно вызвано особыми условиями современного бытия местного самоуправления, которое только начинает идентифицироваться, входить в установленные для нее Конституцией РФ и законодательством координаты.

Для нормального взаимодействия государственных органов и органов местного самоуправления нужна выработка системы этих отношений. Такой развитой системы пока нет. Однако она начинает постепенно складываться. В содержание этой системы входит, конечно, финансовое и материальное участие в делах друг друга. Соотношение государственной власти и местного самоуправления в сфере организации муниципальной власти чрезвычайно значимо.

Заметно усиление надзора государственных органов за муниципалитетами. Увеличивается объем федерального регулирования ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления. Одновременно усложняются механизмы ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением. Упраздняются правовые формы ответственности данных субъектов перед государством. Заметно ограничение возможности использования форм непосредственной демократии (отзыва) и привлечения органов и должностных лиц местного самоуправления к ответственности перед населением. В целом модернизация институтов ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления "работает" в большей степени на укрепление вертикали власти, а не на демократизацию деятельности институтов местного самоуправления. 

Федеральный закон от 6 октября 2003 г., по-своему интерпретируя Конституцию, расширяет возможности органов государственной власти в этом отношении. Согласно ч. 4 ст. 34 принципиально допускается участие органов государственной власти и их должностных лиц в формировании органов местного самоуправления, назначении должностных лиц местного самоуправления и их освобождении от должности. Налицо вероятность косвенного влияния на подбор ключевой фигуры исполнительно-распорядительного органа со стороны государственно-властных структур. Поскольку именно на администрацию муниципальных районов и городских округов возложено осуществление основного объема государственных полномочий, закономерно внимание государства к тем, кто должен будет возглавить эту работу. В условиях общей нехватки управленческих кадров вряд ли было бы оправдано ослабление контроля за формированием муниципального менеджмента. По-видимому, следует считать, что расширение возможностей государственной власти воздействовать на создание некоторых органов местного самоуправления отвечает реальным потребностям, хотя это явно ограничивает самостоятельность в данном деле представительных органов муниципального образования, не говоря уже о самом населении. Федеральный закон определяет принципиальную возможность органов государственной власти осуществлять в установленных пределах и в особых случаях полномочия органов местного самоуправления и закрепляет жесткие условия осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Это означает существенную меру в укреплении вертикали власти.

Закон преобразует ряд полномочий органов местного самоуправления в государственные полномочия, хотя и оставляет или передает их в сферу деятельности органов местного самоуправления. Продолжая осуществлять полномочия, ставшие государственными, органы местного самоуправления подпадают под государственный контроль. С одной стороны, это ограничивает их усмотрение в решении ряда вопросов, с другой, по крайней мере в замысле, - должно гарантировать финансовое обеспечение данных полномочий и устранить существовавшую до сих пор безответственность при их реализации.

В принципиальном плане муниципальная власть сочетает в себе начала государственной и общественной власти. Соотношение этих начал непостоянно. Оно может меняться, и на практике меняется в зависимости от обстоятельств политического, экономического и социального свойства. Сейчас уже можно уверенно констатировать, что местное самоуправление находится на развилке путей своего развития. Это развитие и, соответственно, его законодательное регулирование могут пойти разными путями. Первый из них связан с возрождением и усилением политики государства, направленной на утверждение и поддержку названных выше присущих российскому местному самоуправлению и закрепленных в Конституции и федеральном законодательстве свойств и качеств. Это последовательно демократический путь, реально ведущий к повышению эффективности ведения местных дел и в целом к усилению результативности управления экономическими и социальными процессами в стране. Второй путь постепенно лишает местное самоуправление указанных свойств и качеств и превращает его в структуру местной исполнительной государственной власти. Это путь сокращения участия в решении местных дел населения, усиления единства подходов к решению этих дел, ужесточению государственной дисциплины. Однако одновременно в этих условиях неизбежно снижается действенность государственного управления.

Однако следует учитывать, что в условиях правового государства не должно быть противоречия норм Конституции об организации власти и практики этой организации. В данной связи оптимальный путь развития правовых основ местного самоуправления должен быть связан с утверждением конституционной модели местного самоуправления. Должны быть реально гарантированы самостоятельность местного самоуправления в пределах его полномочий, осуществление местного самоуправления гражданами и прежде всего выборными органами местного самоуправления, автономия муниципалитетов от государственной власти и другие нормы Конституции. Для этого нужны последовательные усилия федеральных и региональных органов, направленные на устранение несоответствия законов Конституции. Свое слово должны сказать судебные органы, и прежде всего Конституционный Суд Российской Федерации.

 

Список литературы

1. Васильев В.И., Муниципальное право России: Учебник, "Юстицинформ", 2012

2. Черногор Н.Н., Модернизация институтов ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в ходе муниципальной реформы. М., 2010. 

г. Москва, метро Электрозаводская

Барабанный переулок дом 4

Телефон: +7 (495) 507-36-10 / +7 (495) 507-23-04

(круглосуточно)

E-Mail: Этот адрес электронной почты защищен от спам-ботов. У вас должен быть включен JavaScript для просмотра.

www.pravo-k.ru / www.advokat-k.ru